全國碳市場建設應處理好與區域市場政策的銜接、協同關系。在區域碳市場存續期間，堅持發揮其“試驗區”的作用，鼓勵地方試點創新，比如支持地方碳市場適時增加碳市場行業覆蓋范圍，將更多行業納入進來；持續優化排放核算標準及配額分配方案，形成在全國可復制、可推廣的經驗；支持地方自愿減排市場、碳普惠市場發展，為形成全國多層次復合型碳市場格局奠定基礎。
作為全球控排規模最大的碳市場，我國應積極參與全球碳市場規則制定，在全球碳市場發展中發揮引領作用。積極爭取引導國際“行業減排”的碳價機制建設，加強國際航空和航海領域碳排放相關規則的研究，加快與相關領域碳抵消及減排機制的對接。逐步探索建立相關行業機構、服務企業以及專業人才儲備，提升我國民航運輸業等的綠色高質量發展能力和影響力。
2022年4月發布的《中共中央 國務院關于加快建設全國統一大市場的意見》明確提出培育發展全國統一的生態環境市場，這對建設統一、規范、高效的全國碳排放權交易市場具有重要指導意義。全國碳市場自2021年7月16日啟動上線，截至2022年6月24日，碳排放配額累計成交量1.93億噸，累計成交額84.3億元，已經成為全球覆蓋溫室氣體排放量規模最大的碳市場。
我國碳市場發展的現存問題
當前全國碳市場仍處于發展的初級階段，市場規模和影響力與中國在國際應對氣候變化領域的重要地位還不相稱。主要存在以下發展問題和短板障礙：
1. 支撐碳市場的各類法規和配套制度仍待建立健全
首先，國家層面缺少碳排放權交易的相關法律法規。現有立法位階不高，多為政府規章和規范性文件。如沒有應對氣候變化的相應法律法規，“環境保護法”和“大氣污染防治法”等單行法不完善，“碳排放交易管理條例”或“碳排放權交易法”等上位法缺失。其次，有關碳排放權的內涵和產權界定、排放權交易規則、交易雙方的權利與義務、交易糾紛解決辦法以及排放權交易試點的法律授權等也沒有相關的法律制度界定。
2. 各地碳市場的差異性對統一全國碳市場形成挑戰
各地方碳市場在政策體系、制度設計等方面都有自己的特點和側重點，在碳排放試點的規則、配額發放、核查、報告等相關管理，以及碳配額價格等方面都存在較大差異，要形成建立全國統一清晰、簡單易行的碳交易市場機制存在不小的挑戰。此外，流動性是形成全國統一碳市場的基礎，碳市場作為新興市場目前流動性較低，在全國碳排放權交易市場建立后，如何與各地方碳市場銜接起來實現碳資產的自由流動，形成一個流動性充足的統一碳市場體系也亟須破局。
3. 碳金融市場體系亟待健全，產品服務相對單一
我國碳金融產品創新研發尚在萌芽階段，試點碳金融產品的交易和使用并不活躍，往往停留在首單效應上。以上海碳金融市場為例，主要業務有碳基金、碳排放權質押（包含CCER質押和碳配額質押）、借碳、碳回購、碳信托和碳配額遠期等品種，產品開發仍以圍繞碳排放權開展，而國際碳金融市場中已出現了跟碳足跡掛鉤的貸款、債券等金融工具。由于我國試點碳市場建設之初并未涉及衍生品市場，使得碳金融中介市場及各類服務機構發展滯后，尚未形成較為完整的服務鏈，也未建立起對應的碳金融服務體系。
加快全國碳市場發展的思考和建議
全國碳市場建設是一個復雜的系統工程。結合國內外市場建設經驗，全國碳市場仍需從頂層設計、市場體系、交易機制等方面深化推進各項工作。
1. 加快完善基礎制度保障
（1）加快建立與碳市場相適應的法律法規和制度體系
良好的法律基礎為碳市場機制的設計和實施提供保障，是碳市場有效運行的基礎。應盡快研究形成一套以全國碳排放權交易管理條例為根本、以生態環境部相關管理制度為重點、以交易所交易規則為支撐的“1+N+X”政策制度體系，保障碳市場交易的平穩、長期運行。
一是盡早出臺全國碳排放權交易管理條例。加快推動改善氣候環境的相關立法，以更高層級的立法來保證碳市場的權威性。對碳排放權市場的主體資格確立統一的法律標準，明確碳排放權交易市場參與各方的權利、義務和責任，規范碳排放權市場交易的條件、程序和內容，制定碳排放交易所創建、運行和管理的統一規定等，為全國碳市場體系建設提供完備的法律法規和制度保障，以便穩定交易主體的制度預期和市場預期。
二是制定完善主管部門配套制度和細則。建議盡快出臺落實“全國碳排放權配額總量設定和配額分配方案”“企業溫室氣體排放報告管理辦法”“企業溫室氣體核查管理辦法”等配套管理規定，夯實碳市場數據基礎同時為企業履約提供依據。盡快制定全國碳市場總量目標、地方總量目標、全國碳市場納入重點企業門檻、配額分配辦法、地方執法權力等核心要素的管理細則和技術規范。盡快發布技術細則文件，對已出臺的碳排放權登記管理、交易管理、結算管理規則進一步細化。
三是持續完善交易所核心交易規則。交易所作為全國碳排放權集中統一交易的平臺，應進一步完善全國碳排放權交易細則，并據此制定完善涵蓋交易、會員管理、投資者適當性、風險控制、違規違約、信息和單向競價等多個方面的交易管理細則，通過各項細則的嚴格落實，對交易進行穿透式監督，保障交易市場的平穩運行和交易的順暢開展。
（2）加快制定將碳市場發展納入綠色金融的規則體系
一是加快制定將碳市場發展納入綠色金融的規則體系。從戰略高度將碳市場建設納入到我國綠色金融體系中，結合碳排放權特點，推進碳交易市場發展與綠色金融體系建設同步規劃、整體設計。
二是深入探索轉型金融。在深入研究發達國家在轉型金融方面的實踐和經驗基礎上，結合中國國情和發展階段，盡早明確轉型金融的概念、標準和分類，探索制定轉型金融的考核和管理框架。
三是強化金融支持，與上海國際金融中心建設形成良性互動。經過多年發展，金融市場已經形成了相對成熟的風險管理工具和運作模式，深入研究金融市場的邏輯和規則，在遵循金融邏輯規則基礎上管理碳市場，有利于實現有效的跨周期配置和套期保值。金融系統應積極配合、主動適應碳市場建設需要，有效平衡好綠色低碳投資中激勵、跨期和風險管理間的關系。
四是加大碳金融培育力度，鼓勵碳金融產品創新。各類碳金融衍生品和服務為市場參與主體提供了重要的資產管理和風險對沖工具，發掘碳資產的真實價值。不斷豐富碳衍生品等碳市場交易品種，鼓勵碳排放配額、CCER、碳遠期等交易類工具，碳債券、碳資產抵押/質押、碳基金/信托等融資類工具，以及碳指數、碳保險等支持類工具的金融創新，引導金融資源助推全國碳市場發展和建設具有國際影響力的碳定價中心。
（3）加快建立和完善總量設定與配額分配方法體系
一是制定清晰化、透明化的總量指標體系。全國碳市場建設首先是要建立清晰化、透明化的碳配額總量指標體系。在明確的總量目標下，才能清晰地分解出各省區市、各行業、各企業層面的微觀目標。為發揮碳市場作用確保“雙碳”目標實現，配額總量設定應遵循“適度從緊”和“循序漸進”的原則。總量設定既要自上而下地考慮經濟發展階段和水平、節能減排政策以及與國家去產能、去庫存等產業政策、行業規劃相銜接確定碳排放權交易市場的總量；也要自下而上地考慮企業的實際承受能力，制定具體行業企業的配額分配方法。
二是適時引入配額拍賣分配法。從國際經驗來看，碳市場建設初期一般采用全部免費分配或絕大部分配額免費分配的方式。隨著市場體系建設的逐漸成熟，為提高配額配置效率，盡早實現碳減排目標，會逐步引入拍賣機制，提高拍賣在配額分配中的比重。我國各試點碳市場目前仍以配額免費分配為主，為提高配額配置效率，發揮配額拍賣在價格發現、促進市場流通、服務市場交易主體碳資產保值增值的功能，應積極研究和適時引入適合我國特點的配額拍賣分配方法。
2. 加快推進全國碳市場體系建設
（1）合理構建碳定價機制
一是探索引入多樣化交易方式。現有試點碳交易所均以場外非標準化商品的模式掛牌交易，不允許集合競價，在開盤的短暫時間內存在通過對敲大量交易等方式操縱價格的風險。建議在充分論證可行性的基礎上，適時引入競價機制，采取自由報價、撮合成交的交易方式，按照價格優先、時間優先的原則撮合成交，并適當引入做市商機制和適當的投資人制度以允許機構和個人參與市場，提升交易效率、促進價格發現。
二是持續豐富碳市場交易品種。在碳現貨交易基礎上，探索碳期貨、碳期權等衍生品交易。衍生品具有套期保值、風險轉移的功能，市場參與者可以通過衍生品有效規避碳排放權價格波動帶來的風險。同時，多元化的碳衍生品也有利于市場參與者結構的優化和交易量的拓展，也將進一步提升衍生品市場對標的物的定價效率和精準度。
三是鼓勵企業利用碳定價進行風險管理。支持企業利用內部碳定價管理長期氣候風險以及將投資決策與氣候目標有機結合；支持金融機構使用內部碳定價進行氣候相關風險管理，鼓勵銀行機構使用碳定價方法進行貸款審批和評估投資組合的碳足跡，主要參數包括碳定價、氣候風險、氣候政策等。一是修訂和發布碳抵消機制相關政策。為完善我國溫室氣體自愿減排交易體系，應結合國內外最新形勢盡快修訂相關管理規范，盡早出臺全國碳市場體系下抵消機制的詳細規則，明確抵消機制的使用條件，包括對可用于抵消的信用類型、項目種類、簽發時間、地域范圍、溫室氣體范圍、抵消比例、減排量核查與核證等進行明確的規定，盡早推動CCER（國家核證自愿減排量）交易重啟。
二是優化CCER標準，發揮自愿減排市場對全國碳排放權市場補充延伸作用。進一步完善CCER注冊登記系統功能，明確CCER注冊登記系統與其他相關平臺的對接機制，包括全國碳排放權注冊登記系統、碳排放權交易系統、清潔結算系統，以及國際航空碳抵消和減排機制（CORSIA）登記系統等，探索開展上述各系統間的鏈接、壓力測試和試運行工作。
（3）設置碳市場調節機制
為防范市場急劇波動帶來的風險，發揮政府主導的宏觀調控作用，設置拍賣最高價格和保留價格，將碳價維持在合理范圍內，并結合市場變化靈活調整抵消機制。例如，政府可通過投放或收緊配額供應的方式幫助配額價格回升至合理區間內。通過政府“看得見”的手對配額價格進行合理調控，減少價格大幅波動帶來的市場風險。主管部門可結合市場實際情況適時調整抵消機制規則，實現調整市場價格的目的。
3. 穩步推進全國性碳市場建設
（1）加快制定全國碳市場發展總體規劃
全國碳市場建設是一個系統性、長期性的工作，需要制定一個涵蓋近期、中期和遠期的清晰的路線圖，圍繞碳達峰、碳中和目標，分步驟、分階段推進全國碳市場建設。
第一階段為政策完善期。這一階段的重點在于建立并實施與全國碳市場相適應的法律法規和制度體系。第二階段是高速發展期。這一階段是兌現碳達峰目標的關鍵時期，是從相對減排到絕對減排的轉折期。全國碳市場從相對量過渡到總量控制，總量目標與各省碳達峰的目標進行有效銜接，各地、各行業可通過全國碳市場優化碳配額資源配置，降低控排成本。第三階段是運行成熟期。這一階段全國碳市場的中心任務是強化總量控制，配額供給持續收緊，碳價形成穩定上升趨勢，推動碳達峰目標實現后碳排放總量盡快實現從平臺期的“穩”轉向下行期的“降”。通過收縮配額總量、利用碳價信號驅動控排企業重視低碳技術革新，為我國低碳轉型提供長期動力。
（2）逐步擴大行業范圍和交易主體范圍
一是逐步擴大行業覆蓋范圍。以發電行業為突破口，分階段、有步驟地逐步擴大碳市場行業覆蓋范圍，最終覆蓋發電、石化、化工、建材、鋼鐵、有色金屬、造紙和國內民用航空等八個高耗能行業，實現全國碳市場的平穩有效運行和健康持續發展。在納入更多行業的同時，也要加強與相關行業改革的統籌規劃、協同推進，依托碳市場發展機遇，引入市場機制，進一步深化能源、電力等市場改革。
二是持續擴大交易主體范圍。生態環境部等五部門印發的《關于促進應對氣候變化投融資的指導意見》提出“逐步擴大交易主體范圍，適時增加符合交易規則的投資機構和個人參與碳排放權交易”。要盡快研究制定相關標準，明確投資機構和個人進入全國碳市場的準入條件，要逐步擴大交易主體范圍以提升市場覆蓋面、流動性和有效性。適時增加符合交易規則的投資機構，包括碳資產公司、碳資產投資公司、銀行、券商等金融領域成熟機構，待市場運行相對成熟完善后再逐步引入個人投資者及境外機構，不斷豐富和優化交易主體結構。
（3）加快創新助力多層次產品體系構建
一是完善碳現貨產品體系。在全國碳市場啟動初期，以建立健全現貨市場交易制度，發展現貨交易品種，夯實現貨交易基礎為主。在全國碳配額的基礎上，盡快規劃CCER（國家核證自愿減排量）、PHCER（碳普惠核證自愿減排量）等品種，打通強制減排市場、自愿減排市場和碳普惠市場，加快構建完整的全國碳市場現貨產品體系。
二是推動碳衍生品創新。以全國碳排放交易市場建設為契機，依托上海國際金融中心優勢，支持全國碳交易市場的金融化探索，以建設國際碳金融中心為目標，進一步提升市場流動性和價格發現能力。首先，有序推進與碳現貨市場相對應的碳質押（抵押）、碳租借（借碳）、碳回購、碳托管等基礎碳金融工具，為控排企業解決融資問題，提高全國碳市場流動性。其次，積極探索并上線碳遠期、碳掉期、碳互換等非標衍生品交易，為交易主體提供多樣化風險管理工具。加快研究碳期貨、碳期權等標準化衍生品，在初期開展現貨交易的同時探索期貨期權合約交易，逐步由以項目為主的交易向以標準化合約為主的交易過渡。支持碳基金、碳債券、碳保險等金融創新，充分發揮碳排放權融資功能，吸引更多資本投入一級和二級碳市場。適時發布全國碳市場價格指數，推進形成多層次碳市場和打造有國際影響力的碳市場定價中心。再者，鼓勵建立氣候投融資基金，引導國際國內資金更好投向應對氣候變化領域，打造全球綠色金融資產配置中心。
4. 建立碳市場風險識別和防范機制
（1）統一市場監管，建立監管協同機制
一是明確權責劃分，落實主體責任。建議按照權責一致原則，厘清全國碳市場各監管部門邊界和主體權責。生態環境部負責對主體范圍、配額分配、碳排放報告與核查等碳排放管理和交易工作進行綜合協調、組織實施和監督管理，對交易機構和登記結算機構制定的相關業務規則進行審核，對企業參與碳交易涉及的相關流程進行總體把關，并明確相應的懲罰措施。國家金融監管部門主要負責制定相關碳金融管理制度，對參與碳交易的金融機構進行風險監測。
二是完善信息共享，強化協同監管。從目前碳市場的信息公開情況來看，各地方市場的信息公開程度存在較大差異，同時存在公開信息過于保守、實質信息內容少、信息集中度不夠等問題，亟需構建完善的碳市場信息公開制度。
三是推動責任落實，健全問責機制。完善的監管制度需要強有力的執法體系做保障，要推動各方主體責任落實，強化責任追究機制。探索建立全國碳排放信用管理體系，將重點排放企業、交易所、核查機構及其他相關單位及從業人員的交易行為記錄納入信用體系中。
（2）完善執法體系，加強全生命周期監管
一是事前預防方面，交易規則應涵蓋合理的風險管控措施，包括完善市場準入，在注冊登記階段建立完善的交易主體資格審查制度，管理交易參與者及平臺資質，為市場進入設定門檻，在滿足交易主體資格條件后，可根據需要對交易主體進行分級管理。
二是事中監管方面，完善對交易過程和交易參與行為的監管，交易過程中應設置嚴格的風險警示機制和異常交易監控制度，建立系統自動預警和風控人員盯市制度，及早發現交易過程中的違規行為，防止惡意抬壓價格等行為的發生，針對違規行為采取有效措施進行處置。
三是事后監管方面，交易所應制定風控制度，并配置相應的風控和合規崗位，應定期對交易所進行交易風險定性定量評估，便于發現交易相關問題并及時改進。
（3）重視審計監管，鼓勵企業主動披露
一是完善碳審計法律依據。加強碳審計相關政策的制定和實施，通過改進立法規范審計行為，確保審計過程充分、真實、有效。二是加快發展碳會計體系。加快推進碳會計體系建設，完善碳會計相關法律制度建設，從碳確認、計量、報告、披露等多角度細化規范，為碳會計具體業務開展提供規范化指引。同時，建立專門的監管機構對企業碳會計行為進行約束。探索在重點企業、關鍵領域進行試點，優先推行碳審計，在此基礎上，逐步向重點排放行業或企業推廣，要求其及時披露碳排放情況并接受碳審計。
5. 持續深化國際國內交流與合作
（1）加快區域與全國碳市場的協同
全國碳市場建設應處理好與區域市場政策的銜接、協同關系。在區域碳市場存續期間，堅持發揮其“試驗區”的作用，鼓勵地方試點創新，比如支持地方碳市場適時增加碳市場行業覆蓋范圍，將更多行業納入進來；持續優化排放核算標準及配額分配方案，形成在全國可復制、可推廣的經驗；支持地方自愿減排市場、碳普惠市場發展，為形成全國多層次復合型碳市場格局奠定基礎。
（2）推進與國際碳市場的合作交流
一是加強國際鏈接提升碳定價話語權。加強國內碳市場與國際碳市場的鏈接，進一步擴大市場規模、穩定供求關系，逐步提升我國在國際碳市場中的影響力和話語權。依托“一帶一路”倡議，積極參與全球環境治理。開展氣候投融資項目，幫助沿線國家增強當地應對氣候變化能力，為我國先行先試制定“一帶一路”綠色體系下碳金融市場的國際規則探路。
二是加強與歐盟、日本等先進國家的交流合作，學習在碳市場管理制度、交易架構、減排技術等方面的先進經驗。要盡早加大低碳技術布局，深化氣候治理相關科技成果轉化，并積極向國際市場拓展，占據中國低碳技術的國際制高點。要盡快提升中國碳核算與低碳技術的國際市場權威度，大力開展氣候環境信息的數據庫建設，創建碳排放檢測數據中心與監測平臺、推廣綠色智慧城市等。
三是加強與國外碳專業人才培養的合作與共建。借鑒較成熟的歐盟碳市場人才培養經驗，加大海外碳金融、碳資產管理優秀人才引進力度。大力支持碳金融、碳管理師資隊伍建設和人才培養，為全國碳市場發展提供人才支撐。
（3）積極參與全球碳市場規則制定
作為全球控排規模最大的碳市場，我國應積極參與全球碳市場規則制定，在全球碳市場發展中發揮引領作用。積極爭取引導國際“行業減排”的碳價機制建設，加強國際航空和航海領域碳排放相關規則的研究，加快與相關領域碳抵消及減排機制的對接。逐步探索建立相關行業機構、服務企業以及專業人才儲備，提升我國民航運輸業等的綠色高質量發展能力和影響力。同時，密切關注碳邊境調節機制（CBAM）動向，在不同國家和利益集團的復雜博弈中，中國應堅持《巴黎協定》確立的長期目標和原則，堅定在國際合作公平競爭中發展，維護發展中國家權益，同時以積極的姿態應對溫室氣體減排，包括推進低碳行業技術發展、擴大碳定價范圍、引入碳泄露機制等完善國內碳交易市場機制。
（ 賈彥 朱麗娜 劉申燕 余夢娜 作者單位系上海聯合產權交易所研究院）